光伏發電用地一直是行業重點關注的問題，其用地性質、具體適用于哪種用地政策關系到了光伏項目的立項、收益以及是否違規等一系列界定和決策。為支持光伏發電產業健康發展，明確用地管理政策，國務院、國土資源部、國家林業和草原局、國家發改委、國家能源局、自然資源部、水利部等部門前后制定了若干政策性文件，以指導光伏行業用地有關事宜。本文梳理了逾10年間國家陸續下發的若干光伏用地政策相關文件，以供行業參考。

2007年，國家發展改革委辦公廳印發了《關于開展大型并網光伏示范電站建設有關要求的通知》，首次提出并網光伏示范電站建設占地應主要是沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地的用地要求。在經過第一批、第二批光伏特許權示范項目建設后，光伏發電項目的發展首次提速，光伏用地政策則進一步明確。

2013年，國務院印發《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，給出更完善的土地支持政策和建設管理意見。對利用戈壁荒灘等未利用土地建設光伏發電項目的，在土地規劃、計劃安排時予以適度傾斜，不涉及轉用的，可不占用土地年度計劃指標。探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本。光伏發電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續后，可采取劃撥方式供地。完善光伏發電項目建設管理并簡化程序。

土地擁有權和使用權的問題是抑制中國光伏發展的問題之一，其國有化的特殊性讓項目業主會擔心土地使用權的不可持續性，該文件首次將土地問題公開并提出明確的管理辦法，解除了項目投資方的顧慮。

2014年，國家能源局印發《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》，首次提出鼓勵開展多種形式的分布式光伏發電應用，明確表示因地制宜利用廢棄土地、荒山荒坡、農業大棚、灘涂、魚塘、湖泊等建設就地消納的分布式光伏電站。鼓勵分布式光伏發電與農戶扶貧、新農村建設、農業設施相結合，促進農村居民生活改善和農業農村發展。

在此文件之后，各類光伏+農業、林業、漁業、灘涂的農光互補、林光互補以及漁光互補等項目開始在終端電站環節得以應用，但由于未對光伏+項目的具體用地政策給出明確管理辦法，故此類項目的落地條件仍在探討。

2015年，國土資源部、國家發改委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部聯合印發的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》則對光伏用地事宜給出更為明確的管理辦法。

文件提出，光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。

該文件即業內常常提到的國土5號文，其對光伏發電項目占用地類和利用方式方面進行了區分，進行分類管理。一方面，是光伏方陣用地可按照未利用地的原用途管理，不需要辦理未利用地轉建設用地的手續；另一方面，則是對于占用農用地的，則不管是方陣用地還是其他用地均需按照建設用地管理，這基本禁止了此前討論的“農光互補”、“漁光互補”等模式。

同在2015年，國土資源部還下發了《光伏發電站工程項目用地控制指標》的通知，該項政策則對光伏用地按照坡度不同分為三類型，按照并網電壓等級、發電效率給出單位占地面積計算方式，并對不同類型支架的用地形式與規模給出計算方法。

同年，國家林業局還下發了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》，對“林光互補”模式的光伏電站用林提出了有關要求。文件表示，各類自然保護區、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區禁止建設；禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地；對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。

2016年，國土資源部下發《關于光伏發電用地有關事項的函》，明確表示對于使用農用地新建光伏發電項目的，包括光伏方陣在內的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規劃、計劃、轉用、征收、供應手續，其中農用地類型按照土地調查成果認定，光伏方陣面積按照國土資規11號文核定。

2017年，國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局則聯合下發了《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》，要求光伏發電規劃應符合土地利用總體規劃等相關規劃，可以利用未利用地的，不得占用農用地；可以利用劣地的，不得占用好地，禁止以任何方式占用永久基本農田。

農光互補類項目的用地政策則發生了重大變化，文件明確表示，對于利用農用地復合建設的光伏發電站項目，省級能源、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。其中對于使用永久基本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。

對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

該文件即國土8號文，進一步解決光伏方陣占用除永久基本農田以外的農用地按建設用地管理的問題，該文件從光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路、場內道路等多個涉及用地環節的土地手續辦理給出明確的界定條件。從當年度開始，農光互補、漁光互補等項目開始迎來飛速發展。但是，其他類型的光伏項目則仍需按照國土5號文的規定嚴格執行。

國土8號文使得農光互補類項目正式在電站下游終端得以光伏應用，各省市也按照國土8號文的要求，對光伏復合類項目均提出了不同的要求，主要表現形式則為光伏組件最低沿離地高度、支架高度、光伏陣列間隔等等。

伴隨光伏發電的發展提速，其也面臨著用地愈發稀缺的緊迫局面。2018年，《中華人民共和國耕地占用稅法》正式實施，農光互補類項目開始面臨著光伏陣列用地是否屬于被征稅范圍的問題，部分省市之間的適用辦法也完全不一致。

光伏用地兩稅目前主要依據《中華人民共和國耕地占用稅法》的耕地占用稅和依據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》的城鎮土地使用稅。

《耕地占用稅》明確表示占用園地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面、漁業水域灘涂以及其他農用地建設建筑物、構筑物或者從事非農業建設的，依照本法的規定繳納耕地占用稅。農光互補類項目主要問題是按照光伏組件遮擋面征收還是樁基礎點征收，兩種不同方式的是稅額千差萬別。

《土地使用稅》則表示對于直接用于農林牧漁業的生產用地免繳納土地使用稅，農光互補類項目由于不改變原地類性質認定，其是否屬于免稅范疇各省市判斷標準不一。因此，光伏用地兩稅政策要根據不同省市的具體認定辦法進行判斷。

2021年，自然資源部下發了《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》，對“不改變原用地性質的光伏用地”給出界定條件。即，使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建設光伏、風力發電項目，其中不占壓土地、不改變地表形態的用地圖斑或地塊；深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目，以及符合當地建設要求和認定標準的光伏復合項目，其光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地圖斑或地塊。

同年，國務院下發了《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021修訂）版，新增并細化了集體經營性建設用地相關內容，明確集體經營性建設用地可作為建設項目用地的新來源，為光伏項目提供了新的用地選擇。建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設使用的臨時用地，期限不超過四年”，在一般臨時用地期限不超過兩年的基礎上，延長了一倍時間。

2022年，國務院轉發了《關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案》，對新能源項目用地管制規則再次完善。明確表示，建立自然資源、生態環境、能源主管部門等相關單位的協同機制。在符合國土空間規劃和用途管制要求基礎上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建設大型風光電基地。將新能源項目的空間信息按規定納入國土空間規劃“一張圖”，嚴格落實生態環境分區管控要求，統籌安排大型風光電基地建設項目用地用林用草。地方政府要嚴格依法征收土地使用稅費，不得超出法律規定征收費用。

同年，光伏用海、水域光伏等方面出臺了新的規章制度，而光伏用地方面則印發了新的征求意見稿，光伏用地再度面臨新的變局。

2022年5月，水利部印發《關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，明確提出光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。

該文件的出臺對漁光互補項目提出了更為嚴格的條件，但并非全面禁止涉水光伏項目。水利部對該文件的解讀為，統籌發展和安全，考慮國家能源結構優化調整的需要，對光伏電站、風力發電等項目建設不搞"一刀切"，對于湖泊管理范圍內的周邊區域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態安全的實際影響進行研究。

2022年5月，國家林業和草原局森林資源管理司則印發了《關于開展光伏電站建設使用林地書面調研的函》，要求根據森林資源管理“一張圖”與國土“三調”融合成果，劃定光伏電站建設及光伏電池陣列使用林地的地類限制范圍，結合新技術的應用，重點研究“林光互補”用地模式的允許范圍、技術要求與用地政策。

2022年6月，自然資源部印發了《關于支持光伏發電產業發展規范用地用林用草管理有關工作的通知》（征求意見稿），對光伏用地以及農光互補項目提出了更為嚴格的要求。

文件提出，對于利用農用地建設復合光伏項目的，不得占用耕地和林地。對于使用農用地的，其面積不超過項目總用地面積50%的情況下，光伏方陣、采用直埋電纜敷設方式的集電線路可不辦理用地手續。

除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，大型光伏基地場內道路用地可按鄉村道路用地管理。光伏復合項目涉及草原的，省級能源、自然資源、林草等主管部門要科學評估，合理確定光伏復合項目的具體適建區域、用地方式、建設標準、作業要求和監管措施。

文件鼓勵利用未利用地和存量建設用地發展光伏，主要為沙漠、戈壁、荒漠等地區建設大型光伏基地；鼓勵利用采煤沉陷區、露天礦排土場、關停礦區等現狀建設用地發展光伏產業。

新建、擴建光伏項目一律不得占用永久基本農田、基本草原、Ⅰ級保護林地、自然保護地核心保護區、東北內蒙古重點國有林區等，項目選址避讓生態保護紅線、具有特殊自然景觀價值區域、天然林保護工程區、國家沙化土地封禁保護區等。統籌安排大型光伏基地和光伏發電項目布局,統一納入國土空間規劃“一張圖"實施監管。在新的國土空間規劃批準生效前,要確保項目選址符合國土空間規劃及“三區三線"等空間管控要求。

文件要求，加快項目用地用林用草審批，實施用地用林用草聯審機制。對于符合規劃、納入國家大型光伏基地的項目，建立項目審批協調聯動機制，統籌保障用地用林用草合理需求。對于使用沙地、裸土地、裸巖石礫地、鹽堿地等未利用地的光伏方陣、集電線路在不占壓土地、不改變地表形態的用地部分可以不辦理用地手續，在年度國土變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得,雙方簽訂補償協議，在縣級主管部門備案。

文件強調，要加強項目用地用林用草監管，不得擅自改變農用地、未利用地性質，項目退出時要恢復原狀。對于生態保護紅線內零星分布的已有光伏設施，按相關規定管理，嚴禁擴大規模和范圍。嚴肅查處違法違規占用耕地、林地和基本草原等行為。各地要將光伏發電項目用地納入日常督察執法，及時發現違法違規占用耕地、林地和基本草原行為,嚴肅查處并督促整改。

2022年8月，自然資源部下發《關于積極做好用地用海要素保障的通知》，要求在建設項目用地審批方面，針對性地提出縮小用地預審范圍、簡化用地審查、分期分段辦理農用地轉用和土地征收、推進建設項目“多測合一”等舉措；對納入國家重大項目清單、國家軍事設施重大項目清單的項目用地，以及納入省級人民政府重大項目清單的能源、交通、水利、軍事設施、產業單獨選址項目用地，由部直接配置計劃指標。

綜合光伏歷年用地政策來看，光伏用地經歷了一系列調整、細化，其主要適用地仍為沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，但農光互補等光伏復合類用地則經歷了允許、禁止等反復。根據目前最新的《關于支持光伏發電產業發展規范用地用林用草管理有關工作的通知》（征求意見稿）來看，農光互補項目的適用范圍正無限縮小。

但需要關注的是，2019年，國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室曾下發了《第三次全國國土調查工作分類地類認定細則》，其對土地性質的認定與第二次國土分類有著較為明顯的差別。

隨著“三調”數據的公布與原有數據的融合，存量光伏項目對原有土地性質的認定可能發生變化，由此也將面臨著補辦手續甚至是搬遷或拆除的風險。因此，無論是對存量項目的收購還是新項目的備案核準，具體仍需與當地國土局、設計院進行詳細了解，對項目用地性質有更明確、實時的認知。

附：第三次全國土地調查分類